Dá sa vôbec odvolať primátor alebo župan? Experti kritizujú zmenu zákona z éry Fica

VÝCHODNÉ SLOVENSKO. Razantné zvyšovanie daní z nehnuteľností, poplatkov za komunálny odpad či školských príspevkov v posledných týždňoch vyvolalo predovšetkým v mestách zvýšenú vlnu kritiky časti východniarov na adresu svojich primátorov či poslancov.

V Košiciach sa táto téma riešila len na sklonku roka hneď na niekoľkých mestských zastupiteľstvách.

Sprevádzali to aj búrlivé hádky i vzájomné obviňovanie medzi poslancami a vedením mesta zo zodpovednosti za hroziaci finančný kolaps Košíc.

Prepieranie tohto sporu priamo pred verejnosťou a častejšia medializácia viedli aj k masívnejšej gradácii prejavov nespokojnosti Košičanov na rozdiel od iných miest v diskusiách pod článkami či na sociálnych sieťach.

Okrem tradičných nadávok sa už objavovali aj verejné výzvy niektorých obyvateľov poslancom, aby napríklad odvolali košického primátora Jaroslava Polačeka (nezávislý) alebo aby sám odstúpil.

Niečo podobné už kde-tu zaznelo aj na adresu košického župana Rastislava Trnku (nezávislý), ale v jeho prípade sa stali spúšťačom nespokojnosti viaceré medializované kauzy Košického samosprávneho kraja.

Takéto emóciami výrazne podfarbené požiadavky však nezriedka narážajú na zákonné obmedzenia alebo na faktickú nereálnosť ich naplnenia.

Odstaviť primátora od funkcie je totiž mimoriadne komplikované a zdĺhavé. A ako to už u nás býva, zákonodarcovia ešte aj slabú nádej na úspech takejto misie zásadne skomplikovali len pred niekoľkými rokmi.

Pri županoch si ani politológ nedokáže dosť dobre predstaviť, čo také by museli postvárať, aby ich hnev obyvateľov kraja vyhnal z tohto samosprávneho postu.

Súvisiaci článok

Súvisiaci článok Boj sa skončil. V Košiciach predsa len stúpnu poplatky za odpad a dane z nehnuteľností Čítajte

Politológ: Zmena zákona bola dosť nešťastná

„Aktuálne účinný zákon pozná len jedinú možnosť, ako môžu obyvatelia dosiahnuť odvolanie starostu či primátora. Je obligatórna, lebo zastupiteľstvo má povinnosť vyhlásiť referendum do 90 dní od doručenia petície na odvolanie starostu či primátora podpísanej aspoň 30 percentami oprávnených voličov danej obce alebo mesta,“ parafrázoval ustanovenia zákona o obecnom zriadení Gabriel Székely, politológ z Filozofickej fakulty Prešovskej univerzity.

Pokračoval, že samotné zastupiteľstvo má ešte fakultatívnu možnosť, lebo môže takéto referendum vyhlásiť aj v prípade, keď neprítomnosť alebo nespôsobilosť starostu alebo primátora na výkon funkcie trvá dlhšie ako 6 mesiacov.

V roku 2018 pripravili obyvateľov o ďalšiu a v prípade zásadného konfliktu medzi poslancami a primátorom aj najschodnejšiu cestu na jeho riešenie poslanci Národnej rady SR schválením novely zákona o obecnom zriadení za vlády Roberta Fica (Smer).

V dôvodovej správe k tejto novele zákona sa píše, že sa vypúšťa „dôvod na obligatórne vyhlásenie miestneho referenda o odvolaní starostu obce, ak hrubo alebo opakovane zanedbáva svoje povinnosti, porušuje ústavu a iné všeobecne záväzné právne predpisy. Uvedené ustanovenie spôsobuje závažné problémy pri aplikácii, keďže nie je najmä jednoznačne zrejmé, kedy ide o hrubé zanedbávanie povinností starostu obce“.

Zákonodarcovia označili za ďalšie úskalie vtedy platného znenia zákona, že uvedené relevantné skutočnosti posudzuje a konštatuje obecné zastupiteľstvo, čo „nemožno považovať za vhodné riešenie z hľadiska objektivity, keďže ho možno účelovo použiť, a teda v podstate zneužiť v neprospech starostu obce. Ide o nevyváženú úpravu vzťahu medzi obidvomi orgánmi obce“.

„Vypustenie toho ustanovenia zo zákona bolo dosť nešťastné. Zákonodarca radšej mal do zákona doplniť trebárs aj taxatívne, čo konkrétne by sa malo považovať za hrubé zanedbávanie povinností starostu obce, resp. primátora mesta,“ okomentoval pre Korzár politológ Székely.

Argumentoval, že takto sa vypustilo z nášho zákona, veľmi zjednodušene povedané, niečo na spôsob nielen amerického impeachmentu. Hoci toto je odlišná situácia a kontext, v procese ústavnej obžaloby za porušenie prísahy je prezident zbavený funkcie. V USA ju podáva Snemovňa reprezentantov a rozhoduje o nej Senát.

Nejde o súdny proces, ale iba o mechanizmus pozbavenia funkcie. Je to jedna z poistiek kontroly exekutívnej moci v rámci systému bŕzd a protiváh (anglicky checks and balances).

„Teraz zostali v zákone už len dve vyššie spomínané možnosti, ako dosiahnuť odvolanie starostu či primátora.“

Súvisiaci článok

Súvisiaci článok Košický klub vyložil karty. Čo žiada od Polačeka za vyššie poplatky a dane Čítajte

Žiadneho primátora sa ešte nepodarilo odvolať

Politológ poukázal v tejto súvislosti na zjavnú disproporciu medzi voľbou a prípadným odvolávaním starostu alebo primátora.

„Dovedené do krajnosti, pri súčasne nastavenom relatívnom väčšinovom volebnom systéme ich teoreticky môže zvoliť aj jediný volič. Respektíve, k volebnému víťazstvu postačuje mať iba o jeden hlas viac ako druhý kandidát. Odvolať sa však dajú cez referendum po petícii s podpismi až minimálne 30 percent oprávnených voličov, pričom sa referenda musí zúčastniť aspoň polovica všetkých oprávnených voličov, aby bolo vôbec platné. A za odvolanie sa ešte musí vysloviť väčšina účastníkov referenda.“

Ako dodal Székely, situácia je v súčasnosti taká, že podávať petíciu za vyhlásenie referenda sa môže kvôli čomukoľvek.

„Už len samotné spustenie petície, ak nie je dôvod na odvolanie jednoznačný a zrozumiteľný, by sa mohlo stretnúť s veľkou nevôľou starostu či s ním spriaznených poslancov a najmä v menších obciach by sa mohli výrazne narušiť medziľudské vzťahy medzi obyvateľmi.“

Z dostupných verejných zdrojov našiel Korzár viacero spustených petícií v mestách za vyhlásenie referenda na odvolanie primátorov, napríklad v Snine (2014), Poprade (2015), Dubnici a Hlohovci (2016), Bratislave (2017 a 2020) či Trnave (2023),

Všetky mali spoločné to, že boli neúspešné, lebo ich podpísalo primálo ľudí a k vyhláseniu referenda tak ani nedošlo.

Jediné referendum o odvolávaní primátora, ktoré sa aj uskutočnilo, sme našli ešte v roku 2012.

Lenže ho nevyhlásili na základe úspešnej petície obyvateľov mesta Veľký Šariš (okres Prešov), ale mestské zastupiteľstvo o ňom rozhodlo práve podľa neskôr zrušeného ustanovenia, ktoré im to umožňovalo, ak primátor „hrubo alebo opakovane zanedbáva svoje povinnosti, porušuje ústavu a iné všeobecne záväzné právne predpisy“.

Súvisiaci článok

Súvisiaci článok Drab ostane primátorom Veľkého Šariša Čítajte

Poslanci vyčítali primátorovi Mikulášovi Drabovi (nezávislý) údajné nezvládnuté a netransparentné výberové konanie a porušenie viacerých zákonov pri rekonštrukcii kotolne, porušenie rozpočtovej disciplíny i neekonomické nakladanie s majetkom mesta.

Referendum bolo napokon neúspešné, lebo zo 4 019 oprávnených voličov sa ho zúčastnilo iba 1 425, teda len zhruba 35 percent.

Súvisiaci článok

Súvisiaci článok V malej obci s veľkými problémami odvolávali starostku rok po jej zvolení Čítajte

Parlament neschválil viaceré navrhnuté zmeny

Zákonodarcovia mali podľa politológa ponechať v zákone okrem odvolávania prostredníctvom referenda cez petíciu obyvateľov takisto aj možnosť vyhlásiť ho na základe vlastnej iniciatívy poslancov pri nespokojnosti s výkonom funkcie starostu či primátora, ale v oboch prípadoch zároveň stanoviť i konkrétne zákonné dôvody, za akých by sa takéto referendum smelo vyhlásiť.

Dôležité je, tvrdí Székely, aby sa z tohto inštitútu nestal akýsi cirkus alebo účelová obštrukcia a využíval sa vtedy, keď je situácia v samospráve objektívne vážna, lebo uskutočnenie referenda tiež niečo stojí.

„Mala by existovať akási poistka, napríklad že ak bude referendum o odvolaní neúspešné, začne po ňom plynúť starostovi alebo primátorovi nové štvorročné funkčné obdobie,“ poznamenal politológ.

Uznáva, že vo veľkých mestách nie je až taký veľký záujem o všetky samosprávne záležitosti ako v obciach, lebo mnohé z nich sa obyvateľov konkrétne až tak bytostne nedotýkajú a nesledujú ich preto detailne.

„Mobilizácia obyvateľov veľkých miest a získanie podpisov pod petíciu o vyhlásení referenda o odvolávaní primátora od minimálne 30 percent oprávnených voličov je naozaj veľmi náročná úloha.“

Napríklad v Košiciach by muselo petíciu podpísať vyše 58-tisíc ľudí a na referende by sa muselo zúčastniť zhruba 97-tisíc oprávnených voličov.

Székely si nemyslí, že by bola v Národnej rade SR reálne priechodná zmena zákona, aby bola trebárs len v prípade veľkých miest znížená hranica pod 30 percent potrebných podpisov pod petíciou.

„Neviem si predstaviť, ako by bolo toto obhájiteľné a nediskriminačné, lebo ak sú podmienky na zvolenie rovnaké pri všetkých obciach a mestách, musia byť rovnaké aj v prípade odvolávania.“

Za pravdu mu dáva viacero neúspešných pokusov o zmenu právnej úpravy referend.

Ich podstatou boli napríklad návrhy na zníženie minimálneho počtu podpisov pod petíciou z 30 na 20 percent oprávnených voličov či na úplné zrušenie alebo zníženie podmienky platnosti referenda len v prípade účasti aspoň polovice oprávnených voličov.

Akurát v tomto roku neschválil parlament ani novelu zákona, ktorej cieľom bolo znížiť kvórum potrebnej účasti na platnosť referenda aspoň v Bratislave a Košiciach z polovice na 25 percent oprávnených voličov.

Székely navrhuje prípadne aj opačný postup

Keďže takéto návrhy sa ukazujú ako nepriechodné, navrhuje Székely prípadne vydať sa opačnou cestou.

Ak je mechanizmus odvolávania nastavený príliš prísne a prakticky v mestách nerealizovateľný, tak potom nech sú vo všetkých mestách voľby primátorov dvojkolové, ako je to pri voľbe prezidenta.

Do druhého kola by postúpili dvaja najúspešnejší kandidáti z prvého kola. A keby získal jeden kandidát už v prvom kole nadpolovičnú väčšinu odovzdaných hlasov, druhé kolo by sa ani nekonalo.

Kompromisnou možnosťou medzi relatívnym a absolútnym väčšinovým systémom môže byť zavedenie tzv. alternatívneho hlasovania (pridelenie poradia jednotlivým kandidátom).

„V takom prípade by mal primátor veľmi silný mandát a tomu by už primerane zodpovedala aj aktuálna zákonná úprava možností na jeho odvolávanie. Toto riešenie by bolo aj odôvodniteľné, lebo i výška platu či celkové renomé tejto funkcie sú u drvivej väčšiny primátorov vyššie ako u starostov.“

Székely pripomenul, že nejde o nič nové ani v našich končinách, lebo až do roku 2017 boli takéto dvojkolové aj voľby predsedov samosprávnych krajov.

Zmenu na jednokolové voľby presadila vtedajšia koalícia za vlády Roberta Fica zo Smeru.

Špekulovalo sa, či nešlo o účelovú novelu práve v prospech kandidáta Smeru a primátora Košíc Richarda Rašiho (dnes už Hlas). Ani to mu nepomohlo, lebo so súčasným predsedom kraja Trnkom aj tak prehral v novembri 2017 veľmi tesne o 875 hlasov.

V októbri 2019 už za premiéra Petra Pellegriniho (vtedy Smer, teraz Hlas) odmietla Národná rada novelu z dielne opozičnej SaS, aby sa nielenže opäť stali dvojkolovými voľby predsedu kraja, ale aby sa takto volili po novom už aj starostovia a primátori.

Odvolať župana musí viac voličov, ako prišlo voliť

Keďže šanca presadiť referendum už o odvolávaní primátora cez petíciu obyvateľov je veľmi malá, pri predsedovi samosprávneho kraja sa potom takáto možnosť javí laikom i viacerým odborníkom ako prakticky nerealizovateľná a v zákone uvedená v zásade len ako formalita.

„Neviem, či by malo také referendum o predsedovi samosprávneho kraja nejaký zmysel, lebo veľká väčšina obyvateľov sleduje dianie v samosprávnom kraji a prichádza s ním priamo do kontaktu len minimálne. A to už nehovorím o tom, ako by dokázali petičiari vyzbierať pod petíciu 30 percent podpisov oprávnených voličov, keď záujem aj o krajské voľby je u voličov nízky,“ tvrdí aj prešovský politológ.

Účasť v týchto voľbách v Košickom kraji oscilovala od roku 2001 stabilne okolo 20 percent. Len v roku 2022 pri ich vyhlásení na ten istý deň ako komunálne voľby vyskočila účasť na 39,7 percenta.

Právnou anomáliou je, že na rozdiel od mestských a obecných zastupiteľstiev neprišli krajskí poslanci v zákone o samosprávnych krajoch o možnosť vyhlásiť referendum o odvolaní predsedu aj vtedy, ak „hrubo alebo opakovane zanedbáva povinnosti predsedu, a tým vznikajú vážne nedostatky v správe samosprávneho kraja“.

Podľa Székelyho napriek tomu platí, že predseda kraja by musel katastrofálne pochybiť, kauza by musela byť masívne medializovaná a muselo by ísť o spreneveru obrovskej sumy peňazí či ohromujúce spôsobené škody, aby sa na referende zúčastnila aspoň polovica všetkých oprávnených voličov kraja.

„Muselo by to byť skrátka niečo, čo by vyslovene až otriaslo verejnou mienkou. A to si nemyslím, že by pri županoch nastalo,“ ozrejmil Székely.

Takisto si nevie predstaviť, kto by dokázal zorganizovať a zafinancovať mohutnú predreferendovú kampaň, ktorá by bola nevyhnutná na to, aby malo ľudové hlasovanie aspoň nejakú šancu na úspech.

Na volebnú kampaň pred župnými voľbami sa naproti tomu skladajú nielen samotní kandidáti a ich priaznivci, ale prispievajú im na ňu aj politické subjekty, ktoré ich podporujú. A napriek tomu i tak býva volebná účasť hlboko pod 50 percentami.

Pre ilustráciu, aby bol výsledok takéhoto referenda platný, muselo by sa ho zúčastniť aspoň 50 percent oprávnených voličov, čo by podľa údajov z posledných župných volieb v Košickom kraji predstavovalo až necelých 314-tisíc voličov (reálne volilo iba 249-tisíc) a v Prešovskom 318-tisíc (reálne volilo vyše 302-tisíc).

Čiže platné referendum by muselo prilákať viac voličov ako samotné krajské voľby, ktoré boli v roku 2022 ešte navyše premiérovo spojené s oveľa populárnejšími komunálnymi voľbami, čo sa prejavilo na vyššej ako obvyklej účasti.

Pre úplnosť, v prípade právoplatného odsúdenia za úmyselný trestný čin alebo v prípade trestu odňatia slobody mandát automaticky zaniká priamo zo zákona.

Právnikov z Univerzity Komenského šokovali referendové čísla

Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave zverejnila v závere roka 2021 zborník „Ako zefektívniť priamu účasť obyvateľov na miestnej samospráve v podmienkach inteligentných miest a obcí“. Je písomným výstupom projektu, ktorý sa zaoberal i miestnym referendom.

Riešitelia zistili na základe dostupných neoficiálnych štatistík, že do obdobia realizácie projektu prebehlo v Slovenskej republike „viac ako sto miestnych referend (117), pričom takmer polovica z nich (55) smerovala k odvolaniu starostu, pričom bolo 19 platných a jedno bolo zmarené“.

Upozornili, že tieto čísla sú len pomerne ilustratívne, keďže u nás nie je vedená centrálna štatistika miestnych referend.

Aj tak ich označili za „pomerne šokujúce najmä z dôvodu, že v Slovenskej republike existuje takmer 3000 územných samosprávnych jednotiek. Javí sa teda ako nepravdepodobné, že pri takomto veľkom počte obcí vládne pomerne všeobecná spokojnosť so štatutárnymi zástupcami obcí a miest“.